——关于宁波镇海区建设廉情预警机制的调查
□ 记者：徐首红 周 潇
党的十七大报告指出，要“扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”
浙江省宁波市镇海区以改革创新的精神积极探索惩防体系建设，努力构建以“廉情指数”为基本特征的廉情预警机制。该机制的建立较好地解决了党风廉政建设中各项工作抓什么、抓得怎么样的问题，同时，具有警示容易滋生腐败环节的功能。其考核评价体系的科学性和数量化得到专家学者的广泛关注，在近两年的实践中取得了良好效果。
——编者
红、橙、绿三色预警
今年11月初，浙江省宁波市镇海区纪委公布了1月至9月镇海区307家单位的“廉情指数”。
在该区廉情预警机制建设多媒体展示平台上，记者看到，全部测评单位中，出现绿色预警49个，红色预警9个，其余为橙色预警状态。该区区委常委、纪委书记陈瑜告诉记者，根据这份“廉情指数”测评结果，他们已向相关单位发出预警告知书32份，解决程序不到位、制度不落实等方面的26个问题。
镇海区通过发布“廉情指数”，在镇(街道)、行政村(社区)、基层站所实行“三位一体”的廉情预警机制，健全惩冶和预防腐败体系．深化基层党风廉政建设。
廉政预警机制主要包括测评、定级、反馈、督促整改等一系列环节，整个过程环环相扣。根据不同的测评对象，考核项目又细化为18至25个子项目，共50余个环节及ABC三个级别。
该区的《开展廉情预警机制建设指数测评办法》规定，测评部分包括“四性”评价，即控制性评价、主体性评价、激励性评价和廉情性评价。控制性评价主要对重点领域容易滋生腐败的环节进行工作指引和风险提示，突出事前和事中预警，由效能建设、阳光决策、民主管理等硬性指标组成。主体性评价由社会各阶层包括群众评议、人大政协监督等评价组成，彰显廉情预警机制的社会参与度。激励性评价为附加分项目，对在惩治和预防腐败方面做出特别努力的进行加分。廉情性评价为倒扣分项目，对违纪违法行为予以扣分，反映相关单位在预防腐败工作中已经暴露出来的问题，及可能产生腐败问题的趋势。
“如果说党风廉政建设责任制解决的是党风廉政建设各项工作由谁抓的问题，廉情预警机制解决的则是抓什么、抓得怎么样的问题。”镇海区纪委副书记吴敏说。今年，在镇(街道)层面主要对公共小型项目管理、政务事务公开、财务管理等5个方面工作作出评价。而在行政村层面，则主要对党员干部遵纪守法、领导班子民主管理以及勤俭节约、正气正派等方面进行评价。“廉情指数”的测评指标，不仅警示了容易滋生腐败的环节，也对不同部门和单位党风廉政建设的重要内容起到有效引导作用。
经过问卷调查、绩效评估，区纪委对被测评对象进行综合评定，以直观的方式用红、橙、绿三色动态显示廉情。年底，根据廉情三色动态显示情况，统一采用“廉情指数”的形式，将测评结果分为A、B、C三个等级，通过新闻媒体、党务公开栏或内部局域网、专题通报会等方式进行反馈。同时，对测评对象下发廉情预警告知书或廉情预警建议书，及时敦促整改。
根据规定，被评为A级（绿色）的，可参与党风廉政建没责任制优秀班子评定。被评为C级（红色）预警的，主要通过三条措施加以督促整改：按照干部管理权限，由上一级纪委对单位主要领导进行廉政谈话；上级纪委对单位领导班子询问或质询，并专门成立工作组，跟踪督促，帮助整改；与考核奖惩挂钩，相关责任人失去当年度评先评优资格，情节严重的给予相应的组织处理或纪律处分。
动态管理可视化
吴敏认为，“廉情指数”的推出，在一定程度上实现了廉政建设的“可视化”，使基层干部从以往不出事就算廉洁的状态中摆脱出来。“过去，只要不出事，大家都是清白的，但有了指数以后，即使不贪不占，也有可能在数据上不太好看。比如说，如果村干部出现了违纪违法现象，这个村的指数一定是C级。但一个村的指数被评为C级，不一定意味着村干部就必然存在违纪违法行为，只是发生腐败行为的概率较A、B两级要高。这将促使各村健全制度，进一步完善惩治和预防腐败体系建设。”
镇海区九龙湖镇河头村2006年因村党组织涣散、班子不团结、村干部大吃大喝、集体资产大量流失等现象，引起群众不断来访，累计超过100人次。镇海区纪委在廉情预警机制指数测评中，把河头村列为红色预警。时任村党支部书记被免职，镇农办干部黄国荣被派往河头村接任村支书，主抓党风廉政建设。经过一年的努力，河头村已由“红色”转为“橙色”。
黄国荣说，刚到村里的时候，压力非常大。他们对照廉情预警机制的各项指标抓紧做工作，河头村的情况大大好转。去年前9个月，上届村委光吃吃喝喝就花了近20万元，而今年同期的公务接待费仅用了1.6万元。原先，村民要求按规定审批建房的请求十多年没有得到解决，群众对此意见最大。涉及群众切身利益的事情不放在心上，
班子哪来的凝聚力？今年该村为34户村民解决了这个问题。该村还成立了“村民议事中心”，村里自主建设的5万元以内的小工程全部进行民主听证，大半年来有村民代表参加的议事达120多次。河头村党员干部在村民心目中的形象大为改观。
镇海区纪委办公室主任邹雪峰形象地把廉情预警机制比作设在惩防体系建设工作上的“传感器”，一旦发生异常现象，“传感器”就会“报警”。“党风廉政建设、党风干部廉洁自律，抓与不抓不一样，抓好抓坏不一样。”作为廉情预警机制建设的一线参与者，邹雪峰对此深有体会。在今年的一次绩效评估中，某街道人均行政成本大大超过其他镇(街道)，被扣减测评分。街道领导得知后，立即进行自查并从制度上作出相应规定，部分必要性不大的考察、会议等活动被取消，招待、会议、培训、考察等四项费用得到限额控制。该街道的“廉情指数”由“红色”转为“橙色”。
从指数发布到系统构建
镇海区创设“廉情指数”的这一做法始于2006年初，最早仅在26个行政村试行。经过一年多的摸索、改进和不断完善，如今已经在全区行政村(社区)、镇（街道）和基层站所全面推开，原先单纯的年底指数发布转向全年动态过程管理，测评方式也由原来的上级部门检查转为引入民意调查、绩效评估等多种手段。根据这一年多的运行情况，今年6月，镇海区委、区政府出台《关于开展廉情预警机制建设的意见(试行)》，区纪委、监察局制定了《开展廉情预警机制建设指数测评办法》。
“廉情预警机制既是一个事前防范腐败的体系，也是过程监督的体系，同时还是一个促进问题整改的体系。”该区区委书记郭华巍对廉情预警机制的功能进行了归纳。“目前这个体系还在不断的完善过程中。”按照区里的思路，他们已经在考虑如何把区级机关纳入考核体系。由于各机关在工作职能等方面差异较大。测评指标要有针对性，在体系的设计上将面临更为复杂的评估环境。
浙江省纪委副书记杨晓光对记者说，镇海区的廉情预警机制构建了最基层的、全方位覆盖的预防腐败机制，其中的指标测评体系充分体现了民意，在基层产生了较好的效果，有利于推动各项政策、制度在基层的有效落实和加强基层干部权利制约，切实维护群众利益，这个探索在全省是个大胆的创新，这种做法值得充分肯定和很好借鉴。
专家观点
北京大学政府管理学院党委书记李成言教授认为，党风廉政建设考核指数设置，是基层在推进惩治和预防腐败体系建设过程中的制度创新之举，符合中国国情。
中国人民大学反腐败与廉政建设研究中心主任毛昭晖教授说，镇海的廉情预警机制建设取得成效主要有三个原因：首先，它是面向基层的有关党风廉政建设的预警机制；其次，它有一个综合指数，涵盖了党委、政府针对基层党风廉政建设的各项政策措施；第三，它从预防、预警视角编制指数，因此成为基层的一个重要廉政保障体系。